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    张雪樵:公益司法保护的中国方案
    2019-03-18来源:澎湃新闻

    全国政协委员、最高人民检察院副检察长张雪樵

           “公益诉讼”是当前检察机关的“高频词”。近日,澎湃新闻从最高人民检察院获悉,中国检察公益诉讼制度从2015年7月开始试点,2017年7月正式成为法律全面实施,但仅2018年,全国检察机关共办理公益诉讼11万件。

           同样,2018年也是检察公益诉讼制度全面实行之年,最高检还为此成立了公益诉讼检察厅。今年年初,具体负责?#35772;?#19994;务的最高检第八检察厅亦正式亮相。

           中国检察公益诉讼还存在哪些不足和困难?如何通过探索实践为世界公益司法保护提供中国方案?2019年全国两会期间,澎湃新闻就此专访了全国政协委员、最高人民检察院副检察长张雪樵。



           公益诉讼办案全覆盖,解决公地治理难题

           澎湃新闻:检察公益诉讼制度已经全面推行一年多,成效如何? 

           张雪樵:2018年是检察公益诉讼制度全面实行之年。全国检察机关聚焦生态环境和?#35797;?#20445;护、食品药品安全等民生领域,共办理公益诉讼案件11万余件,其中民事公益诉讼案件4000余件、行政公益诉讼案件10万余件,实现全国检察机关办案全覆盖。



           澎湃新闻:在此期间,检察公益诉讼出现哪些新特点?

           张雪樵:检察公益诉讼工作全面推开以来,办案情况出现的特点包括:

           一是办案数量?#20013;?#24555;速增长。2017年7至12月共立案9918件,办理诉前程序案件8937件;2018年1至6月立案数与诉前数分别为前半年的2.25倍和2.05倍;7至9月三个月,立案数与诉前数分别为上半年的1.45倍和1.5倍。9至12月,立案数与诉前数分别为第三季度的1.8倍和2.1倍。

           二是诉前程序案件占比较高,行政机关诉前阶段整改?#24335;?#39640;。2018年,各级检察机关共办理公益诉讼案件10万余件,其中办理诉前程序案件总数的96.96%,相关行政机关纠正违法或履行职责比例占97.15%,比试点时期增长20个百分点。



           三是食品药品领域案件量增幅较大,占比不断提高。2018年共立案食品药品领域公益案件4万余件,从试点期间占比不到1%,增长到36.34%。

           四是刑事附带民事公益诉讼案件占比较高。2018年起诉案件中,刑事附带民事公益诉讼占所有案件类型的76.70%。

           澎湃新闻:检察机关公益诉讼能解决什么问题?

           张雪樵:实践表明,检察公益诉讼在公益保护体系中发挥着越来越大的作用,能?#25381;行?#35299;决公地治理难题,作为推动社会治理法治化的制度优势愈发显现。

           一是?#34892;?#32500;护了公共利益。通过办案督促恢复被毁损的耕地、林地、湿地、草原210余万亩,督促回收和清理各类垃圾、固体废物2000余万吨;督促查处、回?#21344;?#20882;伪劣食品40余万公斤,督促查处、回?#21344;?#33647;和走私药品9000余公斤。

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           二是促进了国家治理法治化。我们通过典型案件办理,引导行政机关开展领域、区域或行业的整治,起到办理一案、警示一片、教育一面的效果。

           三是激活了公益保护制度。在民事诉讼案件办理过程中,检察机关注重引导、支持、建议符合条件的社会组织及时提起公益诉讼,并提供专业支持和帮助。在行政公益诉讼案件中,通过检察建议督促相关行政机关依法履行保护公益职责,增强了行政机关依法行政的积极性。

           下一步,公益诉讼检察工作仍然要加大力度,在办理案件的基础上更加注重工作机制建设,进一步丰富、完善?#22836;?#23637;中国特色检察公益诉讼制度,为世界公益司法保护提供中国道路、中国方案。



           绝大多数行政机关都能履职?#26469;恚?#37319;纳?#35270;?#20061;成 

           澎湃新闻:检察机关办理的公益诉讼案件中,有的是在诉前程序阶段结案,有的是向法院提起诉讼。符合什么条件的案件才需要起诉? 

           张雪樵:无论是诉前程序,还是提起诉讼,都是为了推动解决公益受损问题。对经过诉前程序,有关行政机关?#25381;新?#32844;整改,有关社会组织没有提起公益诉讼的案件,我们才提起诉讼。

    对于行政公益诉讼案件充分履职的标准,需要把握三个要件:

           一是从行为要件上看,是否?#34892;?#21046;止违法行为。相关主体侵害公益的违法行为直接损害公益,如果这些违法行为没有停止,公益损害必然会?#20013;?#21457;生,负有相关监管职能的行政主体的“充分履职”就无从谈起。

           二是从结果要件上看,受损公益是否得到?#34892;?#20445;护。?#35789;?#36829;法行为不再?#20013;?#20294;受损的公益并未得到?#34892;?#24674;复,公益受侵害的状态仍在?#20013;?#36127;有相关监管职能的行政主体当然不能束手旁观。



           三是从职权要件上看,在前面两者均未达到的情形下,是否穷尽行政手段。具体而言,如果已经保护了公益,并?#20063;?#23384;在新的公益侵害,一般也就失去了督促其依法履职的诉讼空间。而如果前两者均?#35789;?#29616;,但行政主体已经穷尽了法定的履职手段,就不宜对行政主体进行督促。

           这三个判断要件是有先后顺序的,前两者为先,“穷尽行政手段”是判断是否充分履职的最终标准。

           从办案实践看,绝大多数行政机关收到诉前检察建议后都能积极履职?#26469;?#35299;决问题,在两个月法定期限内全面、正确履行职责达97.2%。

           同?#20445;?#23545;于因为种种原因导致诉前检察建议不能落实的,负责任地提起诉讼,通过庭审,最大限度发挥警示教育功能,有力推动解决一个领域、一个方面、一个时期的社会治理问题。



           澎湃新闻:过去一年,有关诉前检察建议的整体落实情况如何?

           张雪樵:2018年,全国检察机关共提出行政公益诉讼检察建议十万余件,相关单位采纳整改率达97%。

           还存在不少困难和问题,提高行政案件起诉量

           澎湃新闻:目前,检察公益诉讼在推进中还面临哪些困难和问题? 

           张雪樵:当前检察公益诉讼工作还存在不少困难和问题:

           一是互联网、安全生产等领域侵害公益现象突出,人民群众?#20174;城?#28872;,但尚未纳入检察公益诉讼?#27573;А?/span>

           二是符合检察公益诉讼特点规律的法律规范体系尚待发展完善,民事诉讼法、行政诉讼法关于检察公益诉讼制度的规定仅各一个条款。检察调查保障、跨区划管辖等法律制度?#34892;?#36827;一步健全完善。

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           三是环境损害鉴定还存在鉴定机构少、费用高、周期长?#20219;?#39064;。

           四是专业人才短缺是目前的一个短板,亟需培养补充专业人才。这些问题,需要我们下大力气从法律政策层面,用改革的方法推动解决。

           澎湃新闻:当下,检察公益诉讼将如何继续发力?

           张雪樵:2019年公益诉讼检察工作将?#20013;?#20445;持办案力度,进一?#25945;?#39640;办案的质量效果和规范化水?#20581;?#22260;绕生态环境和?#35797;?#20445;护、食品药品安全等领域人民群众?#20174;?#30340;突出问题重点发力。正确处理办案数量与质量、效果之间的关系,更加注重办案质量和监督的精准性。提高行政公益诉讼案件起诉数量,推动解决起诉类型不平衡问题,优化诉讼案件结构。



           今年,全国人大常委会将听取和审议公益诉讼检察工作情况报告。我们还将继续推动建立跨省级行政区划生态环境和?#35797;?#20445;护行政公益诉讼等工作机制,破解全流域、跨区域公益保护难题。研究完善生态环境损害司法鉴定工作机制,推动解决司法鉴定?#35757;任?#39064;。制定检察公益诉讼办案规则,完善检察机关内部线索发现移送、调查取证、一体化办案、挂牌督办等工作机制,促进提高办案规范化水?#20581;?/span>
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